Чем ответственнее кабинет, тем больше карта. Глобус — это особое отличие. Сергей Авдуевский
Лет 10 назад Минэкономразвития занималось проблемой отстающих регионов, выискивая потенциал для того, чтобы подтянуть их хотя бы к среднему уровню. Ведомство также участвовало в дискуссиях вокруг цифрового неравенства, модной тогда темы. Но постепенно эта работа была свернута, и вообще, после потрясений последних лет кажется, что реформа местного и федерального управления — вовсе не то, что может волновать верховную власть.
Тем не менее, оказывается, разрабатывается Стратегия пространственного развития. Наверное, это нечто вроде 3D-версии старого доброго территориального развития. Проект видели немногие, тем не менее эксперты считают, что в нем заложены идеи и инструменты, которые сделают нынешнюю нарезку территории страны архаичной.
«Документом предусматривается приоритетное развитие геостратегически важных субъектов. Речь идет о регионах Дальнего Востока, Арктической зоны, Северного Кавказа, Калининградской области, Крыма и Севастополя. Дотироваться регионы будут исходя из их социально-экономической стабильности и способности наращивать собственную доходную массу и самостоятельно развивать экономику», — сказано на сайте Института региональных проблем.
Поясняется, что «макрорегионы будут представлять собой пространственные (конкурентоспособные) структуры, осуществляющие долгосрочные мегапроекты межрегионального сотрудничества, обеспечивающие синергетический эффект от взаимодополняющей реализации перспективной экономической специализации регионов и способствующие встраиванию России в систему мировых хозяйственных связей».
Информация об этой реформе впервые была добыта журналистами издания «ФедералПресс» и теперь стала модной темой для экспертных дискуссий.
Регионы укрупняются
Центр уже сделал некоторые шаги в направлении перекройки карты, и это не только присоединение Крыма, которое к нашей теме напрямую не относится. Достаточно вспомнить создание Пермского края и Забайкальского края. Последний процесс автор этих строк наблюдал своими глазами. К Иркутской области был присоединен Усть-Ордынский округ. Чтобы понять, какое именно богатство становится неотъемлемой частью области, я ездил из Иркутска в столицу присоединяемого субъекта. Дорога представляла собой хорошо укатанный зимник. Столица округа — поселок, вполне себе ухоженный, обладающий всеми атрибутами федеральной власти, от парламента до резиденции главы, но при этом не производящий ровным счетом ничего. Стало понятно, что соединить эту территорию с Иркутской областью нужно хотя бы ради экономии расходов на чиновников. Тем не менее у процесса было немало противников. Весной 2006 г. президент Всемирной ассоциации монголов Дашийн Бямбасурэн обратился к российскому президенту Владимиру Путину с протестом против планов «попрания прав бурят-монгольского народа на сохранение национальной государственности». Был референдум, который, однако же, несмотря на протесты, объединение поддержал.
Эксперты говорят, что грядет еще одна череда референдумов. Например, давно дискутируется объединение Ростовской и Волгоградской областей. Как и в прошлые разы, жители регионов опасаются такого поворота дел. Но по большому счету проигрывают чиновники, а не жители, которым часто все равно, в каком субъекте жить, лишь бы не переезжать физически.
Некоторые моменты могут возникнуть только, если граничат «богатый» регион и отстающий. Скажем, присоединение к Москве части земель области было позитивно воспринято не только застройщиками, но и жителями, которые получили привилегии обитателей столицы. Они также рассчитывают на создание столичной инфраструктуры на их территории, что, однако, движется пока небыстро.
Объединение областей ставит вопрос, а нужны ли федеральные округа?
История полпредов
Институт полпредов был создан в 2000 г. в рамках реформы, задуманной для нового тогда президента Владимира Путина руководителем Центра стратегических разработок Германом Грефом. Помню, некий бизнесмен, настрадавшийся от своего губернатора, с восторгом показывал мне статью в «Коммерсанте», где говорилось, что новый президент озабочен разгулом региональной вольницы и собирается поставить над губернаторами смотрящих.
Собственно, институт полпредства и остался политическим, хотя на него пытались взвалить бюджетные и экономические функции. Например, в 2011 г., когда шла выборная кампания президента России, а в Москве формировалось так называемое протестное движение, Уралвагонзавод выступил с горячей поддержкой Владимира Путина, и руководитель заводской политической ячейки Игорь Холманских совершил головокружительный взлет, став полпредом в Уральском округе. Вероятно, полпреды в самом деле делают много полезного для президентской власти, но с темой развития регионов это может слабо пересекаться.
Некоторые эксперты полагают, что полпредства как звенья территориальной вертикали власти останутся даже после того, как регионы пройдут стадию укрупнения. В России, возможно, будут две «ноги власти», от полпредов и от усилившихся (вновь) губернаторов, за которыми, по прошлой логике, нужен тем более пристальный пригляд. Не выглядит ли эта конструкция слишком сложной, решит, наверное, только практика. Хотя не исключено, что в силу новых обстоятельств президент все же решит избавиться от полпредов, передав их функции реформированным силовикам.
Слабая критика
Аргументов против укрупнения регионов считай что и нет. В последний раз они были системно изложены в докладе ИНСОР в 2010 г., когда главой института формально числился Дмитрий Медведев. В том докладе говорилось, в частности: «С учетом отставания экономики «материнских» территорий и округов, и при отсутствии интегрирующих проектов освоения ресурсов механизм объединения не может выполнять ни функцию поддержки слабых субъектов, ни функцию мультипликатора роста, как вы понимаете, анализировался опыт первой волны укрупнения, которая как раз в то время закончилась. Регионам на момент объединения обещались дополнительные бюджетные трансферты как «пряник», но округа в этом не были заинтересованы, так как «нередко имели более высокую бюджетную обеспеченность, чем „материнские“ территории, благодаря разработанной Минфином формуле расчета бюджетных потребностей». Объединившись, округа потеряли еще и интерес к себе со стороны бизнеса — компании регистрировались в малонаселенных АО для минимизации отчислений. Социальные выгоды также неочевидны: сократились барьеры для перемещения рабочей силы, но успехов в борьбе с бедностью нет.
Отмечая политическую подоплеку (которой не было) в той волне, авторы говорят, что дальнейшие слияния возможны, но «в рамках осмысленной реформы, а не отдельных нескоординированных акций. Продолжение нынешней политики укрупнения «чревато всеми видами конфликтов — от экологических до этнических. Сейчас кампания слияний субъектов РФ практически выдохлась. Поставленные задачи не выполнены, престиж центра в регионах сильно пострадал. Но никто не гарантирует, что не будет рецидива. Единственная гарантия избежать любой новой инициативы подобного рода — от управляемой демократии перейти к нормальной, вернуться к децентрализованному федеративному государству, ввести систему независимой экспертизы».
Бросается в глаза, что сам текст этой рекомендации сильно мотивирован политически и выстроен по принципу «пожелаем невозможное, чтобы не случилось возможное».
В любом случае факт подготовки Стратегии пространственного развития регионов говорит о том, что укрупнение регионов может получить второе дыхание. Тем более что она в русле актуальной темы экономии расходов. В такой «упаковке» она получит новый двигатель в виде Минфина и будет поддержана общественностью (электоратом). Крупными образованиями проще управлять, и сопротивляться будут только региональные элиты.
Но это сопротивление нельзя недооценивать.
Алексей Морозов
